Huvudmannens styrning och ledning av förskolans kvalitet

Ansvariga huvudmän för förskolor missar ofta viktiga delar i styrningen av kvaliteten i förskolan. Ofta används endast kvantitativa metoder för att utvärdera om förskolorna uppfyller de mål som finns i den nationella läroplanen.

Alla barn i Sverige har rätt till en förskola av god kvalitet. Huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs enligt styrdokumenten, vilket betyder att denne ansvarar för att det finns fungerande system för att leda verksamheten mot de nationella målen. Ansvaret som huvudman innebär bland annat att fördela resurser och organisera verksamheten utifrån lokala förutsättningar samt att följa upp, utvärdera och utveckla verksamheten så att de nationella målen och kvalitetskraven kan uppfyllas. Syftet med utvärderingen är att få kunskap om förskolans kvalitet och resultat, det vill säga hur verksamhetens organisation, innehåll och genomförande kan utvecklas så att varje barn ges bästa möjliga förutsättningar för utveckling och lärande.

Tidigare studier och Skolinspektionens erfarenheter ger sammantaget en bild av att huvudmännen ofta brister i sin styrning och ledning av förskolans kvalitet. Mot bakgrund av detta har Skolinspektionen bedömt det som viktigt att i en kvalitetsgranskning undersöka hur huvudmannen styr och leder förskolans verksamhet mot ökad måluppfyllelse. Granskningen fokuserar på det systematiska kvalitetsarbetet.

Vad har vi granskat

Skolinspektionen har granskat hur huvudmannen styr och stödjer förskolan mot måluppfyllelse enligt de nationella målen i förskolans läroplan. Granskningen omfattar 29 huvudmän varav 22 kommunala och 7 enskilda. Skolinspektionen har i denna granskning intervjuat förskolechefer, förvaltningsledning, presidier för utbildningsnämnder och kommunstyrelser samt, hos enskilda huvudmän, förskolechefer, ledningsgrupper och representanter för styrelser. Inför kvalitetsgranskningen har Skolinspektionen även tagit del av inskickad dokumentation från de huvudmän som deltagit i granskningen.

Granskningen har tagit sin utgångspunkt i hur huvudmannen styr och stödjer förskolans verksamhet mot måluppfyllelse enligt de nationella målen. Granskningen har fokuserat på tre övergripande aspekter av huvudmannens systematiska kvalitetsarbete:

• Får huvudmannen genom sitt systematiska kvalitetsarbete tillräcklig information om förskolans måluppfyllelse för att kunna utveckla kvaliteten och säkerställa likvärdigheten?
• Omfattar huvudmannens uppföljning och utvärdering förskolans hela uppdrag som det beskrivs i läroplanen?
• Utgår huvudmannens eventuella prioriteringar och förtydliganden av mål för uppföljning från en analys av utvecklingsbehov i förskolan?

Resultaten som presenteras gäller de huvudmän som ingått i granskningen och syftar inte till att ge en nationell eller generaliserande bild.

Kvalitetsgranskningens viktigaste resultat

Uppföljning saknas av hur barns lärande utvecklas

I denna granskning kan Skolinspektionen konstatera att det finns ett stort behov av att utveckla delar av det systematiska kvalitetsarbetet som ingår i huvudmannens styrning och ledning av förskolans kvalitet. De uppföljningar av måluppfyllelsen som görs har fokus på olika kvalitetsaspekter som verksamhetens strukturella förutsättningar, förskolornas olika aktiviteter och arbetsprocesser samt vårdnadshavarnas upplevelser av främst servicekvaliteten. Skolinspektionen menar att dessa delar är väsentliga för att huvudmannen ska få en bild av förskolans kvalitet, men de behöver kompletteras för att ge huvudmannen ett fylligare underlag i arbetet med att utveckla kvaliteten och förbättra resultatet.

Framför allt saknar diskussioner och uppföljningar den dimension som handlar om att formulera och bedöma måluppfyllelsen. Har det som förskolan erbjudit barnen haft påverkan på deras utveckling och lärande? Har verksamheten bidragit till att utveckla deras förmågor utifrån det uppdrag som förskolan har enligt läroplanen? Enligt styrdokumenten är det förskolans kvalitetsutveckling som ska utvärderas, men för att kunna göra en sådan utvärdering måste förändringar i barnens utveckling och lärande följas upp. Att denna dimension saknas får konsekvenser för det övriga kvalitetsarbetet. När det inte finns tillräckligt underlag för att göra analyser av resultatet i relation till barnens utveckling och lärande som grupp saknas också ett tillräckligt underlag för att fatta beslut om förbättringsinsatser som utgår ifrån behoven i förskolorna. Bristande uppföljning av resultatet påverkar även möjligheterna att styra resurser utifrån behoven i huvudmannens förskolor och försvårar även möjligheterna att prioritera mål för kommande uppföljningar.

Även om vissa av förskolorna i sitt kvalitetsarbete diskuterar och bedömer verksamhetens kvalitet, också utifrån förändringar i barnens utveckling och lärande och vilka förändringar personalen kan se i barngruppen, dokumenteras sällan dessa uppföljningsdiskussioner. Det som kommer ut av dessa diskussioner, i form av utvärdering av förskolans måluppfyllelse, går inte heller vidare till huvudmannen. I de dokumenterade uppföljningar som granskningen tagit del av är i stället fokus på förskolepersonalens arbetsprocesser och på de aktiviteter de genomfört. De flesta av dessa beskrivande uppföljningar används främst som underlag för förskolornas egna diskussioner. I de fall då huvudmannen begär in någon form av underlag från förskolorna handlar dessa främst om i vilken utsträckning man arbetat med något eller några områden i läroplanen, exempelvis barns inflytande eller matematik. Redovisningarna av förskolans måluppfyllelse både på förskolenivå och förvaltningsnivå stannar vid beskrivningar av arbetet och behandlar inte något resultat i relation till barnens lärande.

Redovisningar begränsas till kvantitativa mått och enkäter till vårdnadshavare

Eftersom huvudmännen har ett behov av att redovisa resultat från sina verksamheter efterfrågar de mätbara, uppföljningsbara mål där resultaten kan redovisas i form av kvantitativa, jämförbara data från förskolan i likhet med de som finns i skolan i form av provresultat och betyg. Detta innebär att redovisningen av förskolans verksamhet, förutom att beskriva det förskolan arbetat med, ofta begränsas till de kvantitativa mått huvudmannen har tillgång till. Exempelvis redovisas genomsnittsvärden från enkätsvar från vårdnadshavarna och från personalens självvärderingar, uppgifter om personaltäthet, andel högskoleutbildad personal och liknande. Hos flera huvudmän används resultaten från vårdnadshavarenkäter som ett av de viktigaste måtten på förskolans kvalitet. Dessa begränsningar innebär att det finns en risk för att förskolan inte får lika stor tyngd som andra verksamheter i huvudmannens systematiska kvalitetsarbete.

Förbättringsinsatser blir generella – bygger inte på behovsanalys

Utifrån ett otillräckligt underlag är det svårt att göra analyser av måluppfyllelsen och besluta om riktade insatser för att kvaliteten ska utvecklas och resultatet förbättras. Granskningen visar att förbättringsinsatser då blir generella, inriktas på de strukturella förutsättningarna eller på att arbetet ska förstärkas på något läroplansområde. Besluten tar ofta sin utgångspunkt i det som man allmänt vet är viktigt eller det som ligger i tiden. Skolinspektionen menar att dessa utgångspunkter kan sammanfalla med förskolornas behov men behöver inte göra det. En annan konsekvens av den bristande informationen om resultatet i förskolan blir att, i de fall då huvudmannen väljer att prioritera mål för framtida uppföljningar, inte heller dessa har sin utgångspunkt i en verklig behovsanalys. De handlar i stället ofta om att förstärka arbetet inom något område som exempelvis utgår ifrån elevers betygsresultat eller något som lyfts generellt på nationell nivå, utan att ange vad man förväntar sig att förskolans verksamhet ska leda till eller hur resultatet ska bedömas. Konsekvensen av att huvudmannen får bristande information om förskolornas måluppfyllelse kan bli att huvudmannen inte kan vidta de åtgärder som behövs för att tillgodose förskolornas behov. Detta innebär i sin tur en risk för att barnen i förskolan inte får det stöd och den stimulans för sin utveckling och sitt lärande som de behöver och har rätt att få.

Utvecklingsområden

I de granskningsbeslut som fattats har Skolinspektionen i 21 av 29 beslut bedömt att det finns utvecklingsområden som huvudmännen behöver arbeta med. De utvecklingsområden som identifierats hänger oftast samman med granskningens huvudresultat: att huvudmännens systematiska kvalitetsarbete saknar den dimension som handlar om att formulera och bedöma måluppfyllelsen i termer av om det som förskolan erbjudit barnen haft någon påverkan på deras utveckling och lärande och om barnen upplever verksamheten som intressant, rolig och meningsfull.

Granskningen visar att huvudmannen behöver utveckla sitt arbete med att följa upp och redovisa måluppfyllelsen i förskolan. I detta ingår följande:

• Huvudmannen behöver utveckla sitt systematiska kvalitetsarbete så att uppföljningen och utvärderingen omfattar de nationella målen för förskolan. Uppföljningen och utvärderingen behöver också i högre grad omfatta barnens utveckling och lärande. Det pedagogiska uppdraget behöver få ett större utrymme i uppföljningen.
• Huvudmannen behöver i större utsträckning skapa strukturer och system för att kunna följa upp och utvärdera förskolans måluppfyllelse samt säkerställa att förskolechefer och förskollärare ges tillräcklig kompetens att följa upp och utvärdera måluppfyllelsen.
• De beslut om förbättringsåtgärder som huvudmannen fattar behöver i större utsträckning utgå ifrån en analys av identifierade utvecklingsbehov i förskolan. Detta gäller även i de fall huvudmannen väljer att prioritera och tydliggöra mål för uppföljning.